第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)提出，要在本屆內(nèi)編纂出“一部以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，具有中國(guó)特色、體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)、反映人民意愿、系統(tǒng)規(guī)范協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境法典”。
今年，生態(tài)環(huán)境法典草案提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議。這是繼民法典后我國(guó)第二部以“法典”命名的法律。
天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、天津大學(xué)中國(guó)綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)主任孫佑海在接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí)表示，從百姓家門(mén)口的噪聲、油煙、惡臭問(wèn)題到新污染物的治理，再到生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展，生態(tài)環(huán)境法典是系統(tǒng)整合新中國(guó)成立70多年來(lái)長(zhǎng)期實(shí)踐形成的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的高質(zhì)量法典，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、符合人民利益和愿望的高質(zhì)量法典，也是一部用公法保護(hù)人類(lèi)健康、地球健康的法典。
孫佑海 （資料圖片）
高質(zhì)量法典
《中國(guó)新聞周刊》：我國(guó)環(huán)境資源領(lǐng)域立法經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展過(guò)程？
孫佑海：我國(guó)環(huán)境資源領(lǐng)域立法，總體上可以分為三個(gè)階段，即起步階段（新中國(guó)成立至1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)前）、發(fā)展階段（1979年至2012年黨的十八大召開(kāi)前）和生態(tài)文明新階段（黨的十八大召開(kāi)至今）。
在起步階段，1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了新中國(guó)第一部憲法。其第六條明確規(guī)定，“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，確立了自然資源的國(guó)家所有權(quán)制度。
1973年8月，中國(guó)召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的新紀(jì)元。這次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，實(shí)質(zhì)上是中國(guó)第一部綜合性環(huán)境保護(hù)法規(guī)。
進(jìn)入發(fā)展階段，1979年9月，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議原則通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的里程碑事件。其針對(duì)中國(guó)的環(huán)境狀況，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的對(duì)象、任務(wù)、方針和適用范圍，規(guī)定了“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”等原則，確定了多項(xiàng)制度，明確了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)，是我國(guó)環(huán)境法走向體系化一個(gè)重要標(biāo)志。
1982年憲法作為我國(guó)現(xiàn)行憲法，具有重要的歷史地位和作用。其在第26條明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”在現(xiàn)行憲法的指引下，我國(guó)迎來(lái)了環(huán)境立法的大發(fā)展，先后制定了海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等污染防治和自然資源保護(hù)方面的法律法規(guī)。
黨的十八大以來(lái)，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)放在治國(guó)理政的重要戰(zhàn)略位置，2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法被稱為史上最嚴(yán)的環(huán)保法律。2018年憲法修正案將“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”等寫(xiě)入憲法，確立了生態(tài)文明的憲法地位。
此后，我國(guó)環(huán)境法繼續(xù)加快發(fā)展，直到黨的二十屆三中全會(huì)明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”，這一任務(wù)被列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第一類(lèi)項(xiàng)目。
《中國(guó)新聞周刊》：為什么選擇法典化立法路徑？
孫佑海：所謂法典化，一般是指將一個(gè)國(guó)家的法律收集整理并升華編纂成法典的過(guò)程。
我國(guó)編纂生態(tài)環(huán)境法典，既不是簡(jiǎn)單的法律匯編，也不是完全的新立新定，而是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律制度和規(guī)則規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，并進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新，增強(qiáng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。
比如，總則編集中將習(xí)近平生態(tài)文明思想的基本內(nèi)容予以法律化表達(dá)，修改完善了生態(tài)環(huán)境保護(hù)遵循的基本原則，提煉概括了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的通用性制度規(guī)范，如生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)等，并根據(jù)實(shí)踐需求新增規(guī)定了“突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)”一章。
此外，總則編中的制度設(shè)計(jì)充分吸收了長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等近年來(lái)新制定、新修改的法律所規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容，充分總結(jié)了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將認(rèn)識(shí)較為一致、成熟的做法上升為法律規(guī)定，使總則編所規(guī)定的基礎(chǔ)性、綜合性制度更為全面，更能適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的需求。
生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域現(xiàn)行法律責(zé)任的規(guī)定較為分散，法典編纂要突出“纂”的特點(diǎn)，不但要平移、擇取，更要?dú)w并、提煉，以全面、嚴(yán)格、合理地設(shè)置法律責(zé)任，防止重復(fù)和遺漏。從立法質(zhì)量看，這部法典將是一部經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)的高質(zhì)量法典。
2025年5月2日，在云南省紅河縣甲寅村“開(kāi)秧門(mén)”儀式上，村民身著民族服飾，沿著田埂踏歌而行。
回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
《中國(guó)新聞周刊》：生態(tài)環(huán)境法典草案體現(xiàn)出我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了什么階段？
孫佑海：隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對(duì)清新空氣、清澈水質(zhì)、清潔環(huán)境等生態(tài)產(chǎn)品的需求也越來(lái)越迫切。
習(xí)近平總書(shū)記指出，當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)仍然處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期。我們必須以更高站位、更寬視野、更大力度來(lái)謀劃和推進(jìn)新征程生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，譜寫(xiě)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)新篇章。
因此，現(xiàn)階段既要持續(xù)深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決老百姓“家門(mén)口”的噪聲、油煙、惡臭等問(wèn)題，積極回應(yīng)人民群眾關(guān)切，也要提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。同時(shí)還要加快推動(dòng)發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，守牢美麗中國(guó)建設(shè)安全底線，貫徹總體國(guó)家安全觀，積極有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，保障我們賴以生存發(fā)展的自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞。
《中國(guó)新聞周刊》：生態(tài)環(huán)境法典草案回應(yīng)了哪些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題？
孫佑海：從草案看，生態(tài)環(huán)境法典將回應(yīng)以下時(shí)代問(wèn)題和突出問(wèn)題。
一是回應(yīng)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的油煙、惡臭、土壤污染、噪聲污染等突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。其中，為解決老百姓“家門(mén)口”的油煙、惡臭等問(wèn)題，草案進(jìn)一步強(qiáng)化了政府義務(wù)。比如，其第二百四十九條規(guī)定“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)制定、修改國(guó)土空間規(guī)劃和有關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排土地用途和建設(shè)布局，防止、減少惡臭污染”；第二百五十條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)布局和設(shè)置的引導(dǎo)，在經(jīng)營(yíng)主體登記注冊(cè)環(huán)節(jié)提示選址禁止性要求”。
二是回應(yīng)新污染物治理難題。當(dāng)前，我國(guó)新污染物污染形勢(shì)嚴(yán)峻，研究顯示，新污染物在我國(guó)水體和沉積物、土壤和地下水、空氣中均有分布，在蔬菜、魚(yú)類(lèi)、蛋類(lèi)等生物介質(zhì)和血液、尿液、母乳等人體樣本中也被大量檢出。例如，我國(guó)各大水系均受到鄰苯二甲酸酯等內(nèi)分泌干擾物污染，其中長(zhǎng)江武漢段水體中鄰苯二甲酸酯類(lèi)物質(zhì)的濃度是法國(guó)塞納河口的約100倍；部分城市在女性母乳樣本中檢測(cè)出較高濃度的全氟化合物，該類(lèi)物質(zhì)的攝入量相當(dāng)于歐盟每周耐受量標(biāo)準(zhǔn)值的48倍。
黨和國(guó)家高度重視新領(lǐng)域污染防治問(wèn)題。黨的二十屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控，深入推進(jìn)新污染物治理”。
在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)代背景下，新污染物防治“入典”極具必要性。生態(tài)環(huán)境法典草案污染防治編專設(shè)化學(xué)物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)管控、電磁輻射和光污染防治分編，對(duì)新領(lǐng)域污染防治作出專門(mén)規(guī)定。比如，在化學(xué)物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)管控方面，草案規(guī)定了化學(xué)物質(zhì)污染信息調(diào)查、化學(xué)物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、新化學(xué)物質(zhì)管理登記等內(nèi)容。
三是回應(yīng)如何促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境法典草案中綠色低碳發(fā)展獨(dú)立成編，聚焦與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的綠色低碳發(fā)展重要環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域，就發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源節(jié)約與綠色低碳轉(zhuǎn)型、應(yīng)對(duì)氣候變化等方面作出規(guī)定，表明生態(tài)環(huán)境法典編纂將視野從污染防治、生態(tài)保護(hù)擴(kuò)展到以法治手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，更加全面、完整回應(yīng)了建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了法典的時(shí)代性、前瞻性，具有鮮明的中國(guó)特色。
在推動(dòng)綠色低碳發(fā)展過(guò)程中，氣候變化是人類(lèi)面臨的重要生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，任何國(guó)家和地區(qū)都無(wú)法獨(dú)善其身。目前，在應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰碳中和方面尚未制定專門(mén)的法律。生態(tài)環(huán)境法典草案就此作出一些原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，從法治層面表明了以中國(guó)方案積極參與和引領(lǐng)氣候治理，推動(dòng)構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系的堅(jiān)定立場(chǎng)。
2025年12月28日，江蘇興化市，大批候鳥(niǎo)在里下河國(guó)家濕地公園棲息、覓食。圖/新華
配套工作需跟上
《中國(guó)新聞周刊》：生態(tài)環(huán)境法典實(shí)施后，還有哪些配套的工作需完善？
孫佑海：法典實(shí)施后，需要繼續(xù)推動(dòng)有關(guān)環(huán)境法律規(guī)范的立改廢釋。
首先要及時(shí)啟動(dòng)和做好有關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)的清理工作。草案第一千二百四十二條規(guī)定，法典施行后，十部法律同時(shí)廢止。當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可等領(lǐng)域存在大量行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，部分地方還就推動(dòng)上位法施行制定了大量具體辦法。為此，建議在法典通過(guò)后，及時(shí)組織做好有關(guān)法律的清理工作。
其次，建議適時(shí)啟動(dòng)保留法律的修改工作。生態(tài)環(huán)境法典編纂采取了適度法典化的模式，比如將現(xiàn)行有關(guān)流域、區(qū)域、自然資源、生物多樣性等生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)方面和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)約能源等方面的法律制度規(guī)范，擇其要旨要?jiǎng)t納入或者體現(xiàn)到生態(tài)環(huán)境法典之中，在生態(tài)環(huán)境法典編纂出臺(tái)后將繼續(xù)保留。
法典創(chuàng)造了“法典+單行法”構(gòu)成的“雙法源”體系。在該體系中，生態(tài)環(huán)境法典居主要地位，具有最高效力。同時(shí)，單行法作為生態(tài)環(huán)境法典的配套部分，是對(duì)法典的有機(jī)補(bǔ)充和具體化。因此，結(jié)合法典的施行，有關(guān)單行法需要根據(jù)法典的規(guī)定作適當(dāng)修改。
此外，還應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰碳中和領(lǐng)域的立法工作。法典編纂過(guò)程中，已經(jīng)適當(dāng)考慮了應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰碳中和等方面的法治需求，并作出了一些原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，為今后我國(guó)相關(guān)法律制度建設(shè)和實(shí)踐發(fā)展確定了原則、奠定了基礎(chǔ)、留下了空間。
第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃將應(yīng)對(duì)氣候變化和碳達(dá)峰碳中和領(lǐng)域的立法，列入三類(lèi)立法項(xiàng)目。結(jié)合法典的施行，宜依據(jù)法典規(guī)定對(duì)該類(lèi)立法繼續(xù)研究論證，并適時(shí)啟動(dòng)和推進(jìn)。
另外，在法典施行一段時(shí)間后，還要及時(shí)關(guān)注執(zhí)法和司法實(shí)踐中存在爭(zhēng)議的條款并適時(shí)作出相關(guān)解釋。
